Lignes directrices sur les sanctions

L’OCRI est l’organisme d’autoréglementation pancanadien qui surveille les courtiers en placement, les courtiers en épargne collective et les opérations effectuées sur les marchés des titres de capitaux propres et des titres de créance au Canada. Il réglemente les activités, les normes de pratique et les règles de conduite de ses courtiers membres et de leurs personnes réglementées dans le but d’accroître la protection des investisseurs et de renforcer l’intégrité des marchés et la confiance du public, tout en assurant l’efficacité et la compétitivité des marchés financiers.

CHAMP D’APPLICATION

Les présentes Lignes directrices sur les sanctions remplacent les versions antérieures des Lignes directrices sur les sanctions de l’Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières (OCRCVM) et des Lignes directrices sur les sanctions de l’Association canadienne des courtiers de fonds mutuels (ACFM). Elles entreront en vigueur le 1^er février 2024.

Les Lignes directrices sur les sanctions se fondent sur les principes généraux du droit administratif et du droit des valeurs mobilières; elles cadrent avec le contenu des versions antérieures publiées par l’OCRCVM et l’ACFM et avec l’approche utilisée dans celles-ci.

OBJET

Les Lignes directrices sur les sanctions visent à promouvoir l’uniformité de traitement, l’équité et la transparence en établissant un cadre pour l’exercice du pouvoir discrétionnaire dans la détermination de sanctions qui correspondent aux objectifs généraux des sanctions.

Les Lignes directrices sur les sanctions visent à aider :

le personnel du Service de la mise en application de l’OCRI et les intimés dans la négociation des ententes de règlement;
les formations d’instruction à déterminer s’il convient d’accepter une entente de règlement et à imposer des sanctions justes et efficaces au terme d’une procédure ou instance disciplinaire.

La détermination des sanctions appropriées est un pouvoir discrétionnaire et dépend des faits de l’espèce. Les Lignes directrices sur les sanctions ne lient pas les formations d’instruction, qui conservent le pouvoir discrétionnaire d’imposer les sanctions appropriées. Les Lignes directrices sur les sanctions décrivent les principes et les éléments clés qui permettent d’exercer un pouvoir discrétionnaire de manière uniforme et juste.

Les principes et facteurs clés ne sont pas exhaustifs; les formations d’instruction peuvent tenir compte d’autres principes applicables, déterminer les facteurs aggravants ou atténuants pertinents, et s’appuyer sur des décisions antérieures pour décider des sanctions à imposer.

APERÇU

Les Lignes directrices sur les sanctions se divisent en trois parties :

La Partie I – Principes de détermination des sanctions énonce les principes qu’il faut prendre en compte dans tous les cas.

La Partie II – Facteurs clés dans la détermination des sanctions fournit une liste de facteurs clés qui peuvent être pris en compte.

La Partie III – Autres considérations traite des questions pouvant influer sur la détermination des sanctions à imposer dans une affaire particulière.

Partie I – Principes de détermination des sanctions

Les principes suivants définissent un cadre qu’il faut prendre en compte pour déterminer une sanction appropriée dans tous les cas.

1. Les sanctions sont de nature préventive et doivent protéger le public investisseur, renforcer l’intégrité du marché et améliorer les normes professionnelles.

Dans la procédure d’ordre réglementaire, les sanctions visent à protéger l’intérêt public en décourageant une conduite future qui pourrait porter atteinte aux marchés financiers. À cette fin, les sanctions doivent être suffisamment lourdes pour empêcher et décourager l’intimé d’avoir une conduite fautive à l’avenir (la dissuasion spécifique) et pour décourager les autres d’avoir une conduite fautive similaire (la dissuasion générale).

Lorsqu’on considère la dissuasion spécifique et la dissuasion générale en vue de l’imposition de sanctions, il convient de veiller à ce que les sanctions soient proportionnelles à l’étendue et à la gravité de la conduite fautive, en tenant compte de l’incidence qu’elles auront sur l’intimé. Il faut prendre en compte la taille du courtier membre, notamment ses ressources financières, la nature de ses activités et le nombre de personnes physiques qu’il emploie. De même, dans le cas où l’intimé est une personne physique, on peut prendre en compte une incapacité de paiement véritable lorsqu’on impose une amende (voir le Principe général n^o 5).

Pour atteindre la dissuasion, il faut que les sanctions établissent un juste équilibre entre la conduite fautive particulière reprochée à la personne réglementée et les attentes de la profession. Les sanctions imposées doivent être semblables aux sanctions imposées aux intimés pour des contraventions similaires dans des circonstances similaires. Il faut réduire ou augmenter les sanctions en fonction des facteurs atténuants ou aggravants pertinents.

Les courtiers membres et les personnes réglementées qui manquent à leurs obligations réglementaires doivent s’attendre à rendre compte de leurs actes au moyen de mesures disciplinaires. Sans dissuasion efficace, une conduite inappropriée peut se poursuivre, et la confiance du public dans le secteur des valeurs mobilières et l’équité des marchés financiers pourrait être sérieusement ébranlée. Une sanction appropriée devrait atteindre à la fois la dissuasion spécifique et la dissuasion générale et, par conséquent, renforcer l’intégrité du marché et améliorer les normes et pratiques professionnelles générales au sein du secteur des valeurs mobilières.

2. Les sanctions doivent faire en sorte que l’intimé ne tire pas d’avantage financier de sa conduite fautive.

En règle générale, un contrevenant ne devrait pas tirer profit de ses actes répréhensibles.Dès lors, dans les affaires où l’intimé a tiré un avantage financier de la conduite fautive, les sanctions doivent comprendre le remboursement d’une partie ou de la totalité des montants obtenus, y compris des pertes évitées, directement ou indirectement, par suite de la contravention. Ce remboursement a pour but de dissuader quiconque de contrevenir aux exigences de l’OCRI en éliminant toute incitation à commettre une conduite fautive ou un manquement. S’il y a lieu, un remboursement doit être ordonné en plus de l’imposition d’une amende.

3. Les sanctions doivent être plus sévères dans le cas de l’intimé qui a des antécédents disciplinaires.

Les antécédents disciplinaires de l’intimé constituent un facteur aggravant et peuvent justifier des sanctions plus sévères que celles qui seraient imposées à l’intimé pour une première contravention disciplinaire.

Un antécédent disciplinaire relatif à une contravention similaire constitue une forte indication que les sanctions antérieures n’ont pas été suffisamment dissuasives, de sorte qu’il faut des sanctions plus fortes pour assurer la dissuasion spécifique. Un antécédent disciplinaire relatif à une conduite fautive différente peut néanmoins constituer un facteur à prendre en compte, car il peut démontrer un mépris général de l’intimé pour le respect de la réglementation, pour le public investisseur ou pour l’intégrité du marché en général.

4. Dans le cas de contraventions multiples, les sanctions totales ou cumulatives doivent correspondre de façon appropriée à la conduite fautive d’ensemble.

Dans le cas de contraventions multiples, les sanctions globales imposées ne doivent pas être excessives ou disproportionnées par rapport à la gravité de la conduite fautive d’ensemble. Pour cette raison, il peut être approprié de recourir à une approche globale lorsque l’imposition d’une sanction pour chaque contravention pourrait entraîner l’imposition à l’intimé de sanctions cumulatives excessives. Selon les faits et les circonstances de l’espèce, toutefois, on peut traiter individuellement des contraventions multiples de manière à imposer une sanction pour chaque contravention, dans la mesure où les sanctions totales sont proportionnées à la conduite fautive d’ensemble.

De plus, de nombreuses contraventions similaires peuvent justifier des sanctions plus lourdes, étant donné que l’existence de contraventions multiples peut être traitée comme un facteur aggravant.

5. La capacité de paiement de l’intimé peut être un élément pertinent à prendre en considération pour imposer une sanction pécuniaire ou des frais.

L’incapacité de paiement constitue un facteur pertinent dans la détermination des sanctions financières appropriées à imposer à un intimé. Il ne faut pas la considérer comme un facteur prédominant ou déterminant, mais elle peut être un facteur pertinent en fonction des circonstances et de la nature de la conduite fautive, et compte tenu des autres facteurs applicables, telles la dissuasion générale et spécifique et la nécessité de maintenir la confiance du public dans le processus disciplinaire.

Il incombe à l’intimé de soulever la question et de fournir la preuve qu’il éprouve des difficultés financières. Cette preuve doit prendre la forme d’affidavits ou de déclarations sous serment en plus de documents ordinaires ou communément acceptés, comme les déclarations de revenus, les relevés de compte bancaire et de compte de placement, les états financiers audités, ou des états financiers vérifiés à l’externe.

La preuve de l’incapacité de paiement pourrait donner lieu à la réduction d’une amende ou à la renonciation à celle-ci, ou à l’imposition de modalités de paiement par versements. Lorsque la formation d’instruction réduit une amende ou y renonce sur le fondement d’une incapacité de paiement véritable, la décision écrite doit en indiquer les raisons.

6. Un intimé qui fournit une assistance proactive et exceptionnelle au personnel de la mise en application de l’OCRI peut voir cette coopération prise en compte.

Les personnes réglementées sont tenues de collaborer pleinement aux enquêtes, de répondre aux demandes de renseignements sans délai et de manière franche, de se présenter aux entrevues demandées par le personnel et de déclarer certains événements ou renseignements à l’OCRI conformément aux exigences réglementaires. La coopération requise à une enquête réglementaire n’est pas considérée comme proactive et exceptionnelle.

Le personnel de la mise en application peut envisager de prendre en compte la coopération d’un intimé en imposant des sanctions et des frais réduits dans les cas où celui-ci fait preuve d’une coopération proactive et exceptionnelle. (Se reporter aux Politiques du personnel de la mise en application sur la prise en compte de la coopération et les offres de résolution rapide.)

Partie II – Facteurs clés dans la détermination des sanctions

On prendra en considération, s’il y a lieu, les facteurs clés suivants en vue de la détermination des sanctions appropriées. Cette liste énumère les facteurs qui sont ordinairement pris en considération et n’est pas exhaustive. Les formations d’instruction peuvent prendre en compte des facteurs propres à l’espèce en plus de ceux énumérés ici.

Quelle est l’étendue de la conduite fautive, notamment le nombre, la taille et la catégorie des opérations en cause?
L’intimé a-t-il eu de nombreux agissements et/ou un schéma de conduite fautive?
L’intimé a-t-il eu la conduite fautive sur une longue période?
La conduite fautive de l’intimé était-elle intentionnelle et témoignait-elle d’ignorance volontaire ou d’insouciance?
Quelle est l’étendue du préjudice causé aux clients ou aux autres participants au marché?
Quelle est la portée de l’atteinte à l’intégrité du marché ou à la réputation du marché?
Certains des clients touchés étaient-ils vulnérables?
Quels sont les antécédents disciplinaires de l’intimé (voir le Principe n^o 3)?
Quels montants l’intimé a-t-il obtenus ou tenté d’obtenir, ou quelles pertes a-t-il évitées ou tenté d’éviter, par suite de son activité inappropriée (voir le Principe n^o 2)?
Dans le cas d’une personne physique, l’intimé a-t-il accepté la responsabilité de sa conduite fautive et reconnu celle-ci auprès de son employeur ou de l’autorité de réglementation avant la détection de celle-ci par le courtier membre ou l’autorité de réglementation et son intervention?
Dans le cas d’un courtier membre, l’intimé a-t-il accepté la responsabilité de sa conduite fautive et reconnu celle-ci auprès de l’autorité de réglementation avant la détection de celle-ci par l’autorité de réglementation et son intervention?
Dans le cas d’une personne physique, l’intimé a-t-il fait l’objet de mesures disciplinaires internes de la part du courtier membre, de mesures disciplinaires de la part d’une autre autorité de réglementation ou de sanctions criminelles pour la même conduite fautive?
L’intimé a-t-il pris volontairement des mesures correctives ultérieures afin de réviser les procédures générales ou particulières et d’éviter la répétition de la conduite fautive?
L’intimé a-t-il fait des actes volontaires de réparation, notamment le remboursement volontaire de commissions, de profits ou d’autres avantages et tout paiement de restitution en faveur des clients?
L’intimé a-t-il fourni une assistance proactive et exceptionnelle à l’OCRI dans l’enquête sur la conduite fautive (voir le Principe n^o 6 et les Politiques du personnel de l’OCRI sur la prise en compte de la coopération et les offres de résolution rapide)?
L’intimé a-t-il tenté de retarder l’enquête de l’OCRI ou de cacher des renseignements sur sa conduite à l’OCRI, ou a-t-il fourni à l’OCRI des renseignements ou un témoignage inexacts ou trompeurs?
L’intimé a-t-il démontré qu’il s’est fié de façon raisonnable à l’avis compétent d’un surveillant, d’un avocat ou d’un autre professionnel?
L’intimé a-t-il reçu des avertissements ou des instructions et une formation précises qui auraient dû l’alerter sur le fait que sa conduite était inappropriée, ou contrevenait aux politiques et procédures du courtier membre, ou contrevenait aux règles de l’OCRI ou à la législation en valeurs mobilières?
L’intimé a-t-il tenté de cacher sa conduite fautive, d’induire en erreur, de tromper ou d’intimider un client, une autorité de réglementation ou, dans le cas d’une personne physique, le courtier membre qui l’emploie ou l’employait, ou d’endormir leur vigilance?
L’intimé a-t-il négligé de tenir compte des orientations d’ordre réglementaire, ou des politiques et procédures du courtier membre, au sujet de la conduite fautive en cause?

Partie III – Autres considérations

Les formations d’instruction peuvent imposer les sanctions autorisées en vertu des règles de l’OCRI. Les sanctions dans les procédures disciplinaires visent à prévenir la répétition de la conduite fautive et à dissuader les autres d’avoir une conduite fautive similaire. Les sanctions doivent être adaptées à la conduite fautive examinée dans chaque affaire. Cela suppose un examen de la nature de la conduite fautive et du degré de responsabilité de l’intimé, ainsi que la détermination des facteurs aggravants ou atténuants pertinents.

L’ampleur du préjudice causé par la conduite fautive est un facteur important pour déterminer la sanction (se reporter aux Facteurs clés n^os 5 et 6). Le préjudice peut parfois être quantifié d’après l’importance de la perte financière subie par les clients, d’autres personnes ou le courtier membre. Les actes de réparation, de restitution ou de remboursement accomplis volontairement par l’intimé (se reporter au Facteur clé n^o 13) peuvent être traités comme des facteurs atténuants. Cependant, le fait de ne pas offrir ou verser un dédommagement suffisant peut être traité comme un facteur aggravant. Le risque de perte financière auquel l’investisseur a été exposé peut aussi être un facteur important, même s’il n’y a eu aucun préjudice réel.

La conduite fautive d’un intimé peut aussi avoir des effets subjectifs (émotionnels, physiques ou mentaux) sur les investisseurs, et nuire à la réputation du courtier membre ou à l’intégrité du secteur des valeurs mobilières ou du processus réglementaire.

Amendes et remboursements

Les formations d’instruction peuvent imposer une amende ne dépassant pas la plus élevée des sommes suivantes : 5 000 000 $ par contravention ou une somme égale au triple du profit réalisé ou de la perte évitée par l’intimé.

Le montant de l’amende devrait être proportionnel à la gravité de la conduite fautive. L’amende ne devrait pas être considérée comme un « droit de permis » ou un « prix à payer pour faire des affaires ».

Comme l’indique la Partie I, le remboursement doit être ordonné, s’il y a lieu, pour faire en sorte que l’intimé ne tire pas d’avantage financier de sa conduite fautive et éliminer toute incitation à manquer aux exigences réglementaires.

Suspensions

Les formations d’instruction peuvent imposer des suspensions aux courtiers membres et aux personnes physiques intimées, pour la durée et aux conditions jugées indiquées. Il faut envisager la suspension, entre autres, dans les cas suivants :

il y a eu une ou plusieurs contraventions graves;
il y a eu un schéma de conduite fautive;
l’intimé a des antécédents disciplinaires;
les contraventions supposent une conduite fautive frauduleuse, délibérée et/ou téméraire;
la conduite fautive en cause a causé un certain préjudice aux investisseurs ou une certaine atteinte à l’intégrité du marché ou au secteur des valeurs mobilières dans son ensemble.

Lorsque la contravention se rapporte aux actes de l’intimé dans ses fonctions de surveillance, il pourrait être indiqué de lui interdire d’exercer de telles fonctions pendant un certain temps ou toute activité exigeant l’inscription lorsque les déficiences de surveillance sont graves au point de remettre en question l’aptitude générale de l’intimé à exercer une fonction exigeant l’inscription.

Les courtiers membres devraient faire preuve de diligence raisonnable et prendre des précautions relativement à la conduite des personnes réglementées qui sont suspendues pour veiller à ce que celles-ci n’exercent pas ou ne soient pas tentées d’exercer d’activités liées aux valeurs mobilières durant la période de suspension.

Interdictions permanentes d’inscription

Les formations d’instruction peuvent imposer à un intimé une interdiction permanente d’inscription dans le secteur des valeurs mobilières. Il faut envisager l’interdiction permanente, entre autres, dans les cas suivants :

les contraventions ont causé une atteinte considérable au public investisseur, à l’intégrité du marché ou au secteur des valeurs mobilières;
la conduite fautive comporte un élément d’activité criminelle ou quasi criminelle;
il y a des motifs de croire qu’on ne peut faire confiance à l’intimé pour ce qui est d’agir avec honnêteté et loyauté dans ses relations avec le public, les clients et le secteur des valeurs mobilières dans son ensemble.

Dans les cas graves comportant un préjudice considérable causé aux investisseurs ou au secteur des valeurs mobilières dans son ensemble, on doit envisager d’imposer une amende et d’ordonner la remise même si une interdiction permanente est prononcée.

Sanctions correctives

Les sanctions correctives adaptées à la conduite fautive particulière peuvent être un outil utile pour sanctionner efficacement une conduite fautive. Pour sanctionner efficacement la conduite fautive dans une affaire donnée, la formation d’instruction peut élaborer d’autres mesures correctives particulières que l’amende, le remboursement ou la suspension.

Par exemple, la formation d’instruction peut infliger des sanctions consistant : i) à exiger du courtier membre qu’il présente à l’approbation de l’Organisation et/ou mette en œuvre des procédures visant à améliorer la conformité future à la réglementation; ii) à exiger du courtier membre qu’il engage un consultant indépendant qualifié pour élaborer et/ou mettre en œuvre des procédures visant à améliorer la conformité future à la réglementation; iii) à exiger du courtier membre qu’il mette en œuvre une surveillance renforcée à l’égard de certaines personnes, de certaines succursales ou de certains services de l’entreprise; iv) à limiter les activités d’une personne réglementée, notamment à suspendre la capacité d’une personne réglementée de remplir des fonctions de surveillance ou à lui interdire d’exercer de telles fonctions; v) à exiger un renouvellement de la qualification d’une personne en l’obligeant à passer un examen ou à réussir un cours correctif. Cette liste est donnée à titre indicatif et n’est pas exhaustive; elle vise à donner des exemples du type de sanctions qui peuvent être élaborées pour sanctionner une conduite fautive particulière.